8. Ефективна бюджетна політика та зважене управління державним боргом

6. Ефективна бюджетна політика та зважене управління державним боргом

РОЗДІЛ 16. ЕФЕКТИВНА БЮДЖЕТНА ПОЛІТИКА

І. Основні проблеми, на розв'язання яких спрямоване реформування бюджетної політики.

З часу поширення впливу глобальної фінансово-економічної кризи на економіку України формування доходів, видатків і дефіциту бюджету стали засобом виключно політики фінансової стабілізації, а не розвитку. Надмірно жорстке обмеження видатків стало однією із причин продовження економічного спаду, скорочення інвестицій і споживання. Як наслідок, процедури і правила прийняття державного бюджету почали систематично й грубо порушуватися. Структура як дохідної, так і видаткової частин бюджету в більшості випадків є наслідком випадкових політичних рішень, а не результатом політики узгоджених між собою реформ. З боку Уряду фактично втрачений контроль за обґрунтованістю складання кошторисів бюджетних установ, які є підставою для взяття бюджетних зобов'язань. Змішування функціонального і програмно-цільового методів бюджетування призвело до безконтрольності планування і виконання бюджету. Якщо поточний і наступний (оплата рахунків і пост перевірка вже проведеного платежу) види фінансового контролю працюють, хоч і погано, то оцінка обґрунтованості й доцільності ще на стадії планування бюджету (попередній контроль) – практично відсутній.

Постійні «експерименти» із податковими механізмами та невдалі спроби децентралізації державних фінансів без децентралізації адміністративного устрою, зростання корупції у сфері витрачання бюджетних коштів, нереформованість системи соціальних гарантій призвели до розбалансованості державних фінансів в цілому і загрозливого зростання державного боргу до критичного рівня на фоні планування безпідставних дефіцитів бюджету.

Все це свідчить про те, що початково потужна система державних фінансів України, яка мала переважну більшість необхідних інструментів для стимулювання розвитку економіки і ефективного використання бюджетних коштів, поступово перетворилася на пасивний додаток до політично незбалансованої й економічно слабкої системи державного управління1.

  1. Відсутність стратегічного планування і слабкі фіскальні інститути

В умовах політично незбалансованої й економічно слабкої системи державного управління, формування бюджетної політики в Україні відбувається під тиском потреби задоволення інтересів різноманітних кланово-олігархічних груп, оперативних завдань збалансування макроекономічного становища і виконання неоднозначних вимог міжнародних фінансових організацій.

Бюджетна політика в Україні так і не набула властивостей ефективного механізму реалізації державної стратегії в напрямку реалізації структурних реформ, значна частина рішень не підпорядковується стратегічним економічним міркуванням, а є предметом зовнішніх і внутрішніх політичних торгів.

Активні спроби запровадження середньострокового бюджетного планування за програмно-цільовим методом виявилися залежними від політичної кон'юнктури й переважно не були доведені до стадії реального втілення. В той же час, задекларована концентрація фінансових ресурсів на визначених цілях і задачах розвитку, які притаманні програмно-цільовому методу, була поступово замінена «ручним управлінням» бюджетними видатками.

Концепція застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі була схвалена Розпорядженням Кабінету міністрів ще у вересні 2002 року. Зазначений метод заснований на адаптації стратегічного підходу до бюджетування, який використовується великими корпораціями і був запроваджений у США в 60-х роках минулого сторіччя. Програмно-цільовий метод (ПЦМ) набув широкого поширення в країнах Британської співдружності, а з утворенням Європейського Союзу принципи ПЦМ лягли в основу реформи бюджетних систем країн-членів2.

Суть ПЦМ полягає у плануванні, виконанні і оцінці виконання бюджету на основі програм, що включають цілі, завдання та результативні показники виконання. На відміну від традиційного «континентального» методу, який виходив із функцій держави і необхідності їх фінансового забезпечення, цей підхід орієнтується на результат, що вимірюється критеріями досягнення цілі та ефективністю витрачених на це коштів.

По суті, запровадження ПЦМ було ще одним кроком у напрямку зміни філософії бюджетного процесу з «освоєння» коштів на досягнення результату. Була проведена значна організаційно-методична робота, пов'язана із визначенням місій міністерств, переліку цілей, завдань та результативних показників виконання, формуванням програмної класифікації видатків. Було унормовано порядок складання та виконання кошторисів бюджетних установ, визначено статус відповідальних виконавців бюджетних програм, впроваджено правила складання паспортів бюджетних програм та аналізу виконання результативних показників. Це був рух до з'ясування ефектів бюджетної політики, визначення того, для чого витрачаються кошти і яка суспільна корисність досягається під час цього процесу.

Однак, для повноцінного запровадження ПЦМ, потрібна була низка обов'язкових умов: наявність довгострокової стратегії розвитку України, запровадження середньострокового економічного і бюджетного планування (затвердження середньострокових бюджетів), затвердження стратегічних планів діяльності міністерств на основі цілей, які випливають із цих стратегій і планів.

Таких умов не створено і дотепер. А програмно-цільовий метод бюджетування без цих умов використовується лише формально. Головні розпорядники бюджетних коштів продовжують звітувати за принципом «скільки нам не вистачило коштів», а не «що ми зробили за виділені кошти», при цьому вони витрачають багато часу і матеріалів на складання документації – паспортів бюджетних програм, звітів про їх виконання, бюджетних запитів у форматі ПЦМ, ін. Проте діючі бюджетні програми у більшості випадків не розв'язують а ні проблем, що стоять перед країною, ані задач, що стоять перед розпорядниками коштів бюджету.

  1. Надмірне фіскальне навантаження на економіку через особливості формування дохідної частини бюджету

Незважаючи на тривалий період реформування, існуюча податкова система України зберігає суттєві вади, пов'язані як з недосконалістю та надмірною обтяжливістю адміністрування, так і з продовженням практики вибіркового застосування, або й порушення законодавства фіскальними органами.

Податкова політика не працює як важіль стимулювання економічного зростання та позитивних структурних зрушень. Надмірне вилучення до держбюджету частини прибутків державних та комунальних підприємств суперечить завданням їх інвестиційно орієнтованого розвитку, призводить до втрати ними конкурентоспроможності або до зниження якості послуг.

  1. Структура видатків державного бюджету не забезпечує підтримку економічного розвитку, а більшість «захищених» видатків не вирішує нагромаджені соціальні проблеми

Структура бюджетних видатків свідчить про орієнтацію переважно на задоволення невідкладних потреб соціально-економічного розвитку на противагу стратегічним цілям та завданням структурної перебудови економіки. Стабільно висока частка соціальних видатків не забезпечує належну якість життя населення та розвиток людського капіталу через нереформованість складових соціальної сфери. Погіршення якості людського капіталу та наукового і освітнього потенціалу знижують конкурентоспроможність національної економіки. Залишкове фінансування капітальних видатків установ бюджетної сфери призводить до втрат матеріального і людського капіталу й перешкоджає їх реформуванню.

Очевидною є проблема неефективного управління державним інвестиційним процесом. Наявна неадекватність обсягу державних інвестицій завданням соціально-економічного розвитку, а інвестиційна політика держави характеризується відсутністю визначеності у пріоритетах інвестування, неспроможністю ефективно складати й адмініструвати інвестиційні проекти та їх постійним недофінансуванням.

  1. Незбалансованість фіскальних зобов'язань та можливостей їх фінансового забезпечення призводить до хронічної дефіцитності державного бюджету

Хронічне планування державного бюджету з необґрунтованими дефіцитами спонукає постійну потребу здійснювати державні запозичення, дедалі більша частка яких спрямовується на повернення раніше отриманих позик.

Масштабність державних запозичень на внутрішньому ринку робить їх відчутним чинником впливу на фінансову ситуацію в країні, створюючи ризик поширення «ефекту витіснення», а спрямування залучених коштів переважно на споживання та повернення попередніх боргів, замість інвестицій у розвиток, відтворює хронічну залежність від зовнішнього фінансування. Обтяжливість зовнішнього боргу стрімко зростає внаслідок девальвації гривні.

  1. Спрямованість існуючої бюджетної політики на поточне споживання ресурсів, необхідних для спрямування на розвиток, на фоні значної фіскалізації стагнуючої економіки

Високий рівень фіскального перерозподілу ВВП є характерною рисою моделі розвитку вітчизняної економіки. Основними причинами формування такої моделі є:

  • підміна стратегії прискореного зростання економіки України короткостроковими програмами макроекономічної стабілізації, які стискали економіку і соціальну сферу, загострюючи наявні дисбаланси;
  • високий рівень патерналістських настроїв населення, який створює підґрунтя для збереження значних соціальних зобов'язань держави, незважаючи на тривалий період ринкових перетворень;
  • об'єктивна потреба у значних соціальних видатках через демографічну структуру населення (високу частку непрацездатних) та якості людського капіталу (низький рівень громадського здоров'я) тощо;
  • неефективність планування й витрачання коштів у бюджетному секторі, що завищує потреби у його фінансуванні;
  • відсутність усталених децентралізованих механізмів реалізації функцій, які вимушено покладаються на державу (отримання гідного доходу працюючими, соціальна відповідальність бізнесу, пенсійне та медичне страхування тощо);
  • наявність потужних лобістських угруповань, налаштованих на отримання контролю над частиною бюджетного ресурсу для реалізації власних олігополістичних і корпоративних інтересів та отримання відповідних надприбутків.

Наслідком потреби у значних бюджетних видатках є високий рівень податкового навантаження та жорсткість заходів податкового адміністрування, спрямованих на збільшення надходжень до бюджету: податкових переплат, штрафних санкцій, невідшкодувань експортерам. Імперативний характер потреби у переважній більшості видатків диктує деформацію бюджетної політики. Її цільові орієнтири виявляються «перевернутими»: вона скеровується на збирання до казни потрібного обсягу бюджетних коштів, а не ефективне використання наявних ресурсів.

ІІ. Стратегічне бачення ефективної бюджетної політики

Обмеженість бюджетних ресурсів потребує їх концентрації на критично важливих напрямках діяльності держави для формування прогресивної та ефективної системи акумуляції та розподілу фінансових ресурсів державою, що спрямована на динамічне зростання національної економіки.

Нова ефективна бюджетна політика має бути підтримана послідовною детінізацією і деофшоризацією економіки та забезпеченням суворої дисципліни і доцільності витрачання бюджетних коштів на основі реформування складових системи державних фінансів.

Ефективність бюджетного планування на основі не тільки прогнозування, а й планування економічного розвитку має забезпечити раціональність розподілу бюджетних видатків у часі та за цільовою спрямованістю, недопущення надмірного нагромадження нерозподілених коштів в разі сприятливого розвитку макроекономічних показників та нарощування касового дефіциту в разі погіршення надходжень.

Ефективна бюджетна політика має забезпечити виконання взаємопов'язаних системних задач, які сформують спроможність протистояти як внутрішнім, так і зовнішнім викликам, а саме:

  1. Відновлення динамічного економічного зростання, досягненню якого мають бути підпорядковані усі без винятку складові економічної політики.**

Бюджетна політика, з одного боку, має максимально стимулювати підприємницьку діяльність через податкову лібералізацію та зниження частки фіскального перерозподілу внутрішнього валового продукту, а з іншого, має сприяти мобілізації ресурсів внутрішнього попиту, значна частина якого генерується саме бюджетними видатками. Вирішення цього суперечливого завдання вбачається в концентрації фіскальної лібералізації на першому етапі впровадження, переважно у сфері адміністрування і зниженні на цій основі рівня тінізації економіки та «корупційного податку». А також через удосконалення структури та механізмів здійснення бюджетних видатків та відповідному поширенні їх стимулюючої функції.

Відчутний потенціал міститься в розширенні бази оподаткування через багатовимірну податкову політику: залучення до оподаткування ширшого кола джерел отримання прямого чи непрямого доходу — нерухомості, природних ресурсів тощо. Стимулююча функція податків є обов'язковою складовою ефективної бюджетної політики.

  1. Цільова підтримка модернізації національної економіки задля посилення її конкурентоспроможності**.Стрімкі зміни глобального конкурентного середовища та глобальний перерозподіл потоків товарів та капіталів вимагають адаптації до цих викликів національних економік. Це завдання вельми актуальне з огляду на високу відкритість економіки України та необхідність переорієнтації на нові ринки після втрати переважної частки російського ринку.

3 огляду на відсутність достатніх фінансових ресурсів, пряма участь бюджету в модернізаційних змінах у вигляді програм державних інвестицій є надзвичайно обмеженою, проте ця обмеженість має компенсуватись концентрацією видатків на напрямках, які спроможні створювати позитивний синергетичний ефект для економічного зростання.

Такими є вкладення в інфраструктурні сектори, розвиток інформаційно-комунікаційного середовища, зниження трансакційних витрат бізнесу тощо. Основним інструментом ефективної бюджетної політики має бути інституційне забезпечення партнерського фінансування програм модернізації, а також створення сприятливих умов для здійснення приватних інвестицій: податкового стимулювання, інформаційного забезпечення, сприятливого підприємницького та інвестиційного середовища тощо. Важливою підтримкою модернізаційних змін є також розвиток освіти та науки, задля чого необхідно забезпечити:

  • Модернізацію систем загальної, професійно-технічної та вищої освіт;
  • Збільшення фінансування сфери досліджень, розробок та впровадження інновацій у виробничу діяльність.
  1. Забезпечення позитивної динаміки людського розвитку.**Суспільно-політична криза в Україні наочно продемонструвала подальшу неможливість економічного розвитку поза вимірами людського розвитку. Забезпечення не лише базових основ якості життя, але й умов для реалізації трудового й творчого потенціалу населення та зростання на цій основі добробуту нації є одним з визначальних завдань бюджетної політики держави.

Однак наявні бюджетні обмеження та проваджена фіскальна консолідація не дають підстав очікувати вирішення цього завдання на засадах традиційного для української політики соціального патерналізму. Досягти нової якості соціальної політики можливо через реалізацію потенціалу людського капіталу нації як ключової конкурентної переваги в умовах сучасної глобалізованої економіки. Видатки на освіту, охорону здоров'я, культурний розвиток мають розглядатися та формуватися у першу чергу як інвестиції в підвищення вартості людського капіталу.

  1. Забезпечення розвитку регіонів на засадах фіскальної децентралізації**. Удосконалення міжбюджетних відносин та розширення практичних повноважень місцевих влад щодо акумулювання та використання ресурсів розвитку має розширити можливості залучення до економічного обороту потенційних ресурсів регіонів, наблизити результати діяльності економіки регіону до потреб місцевого населення. Розширення економічних повноважень місцевого самоврядування з одночасним зміцненням їхньої фінансової бази — безальтернативний шлях для економічного процвітання країни.
  1. Достатнє та стабільне фінансове забезпечення оновленої оборонної політики**. Розпочатий Російською Федерацією воєнний конфлікт спонукав Україну до перегляду воєнної доктрини та змусив до суттєвого збільшення бюджетних видатків на потреби поточного забезпечення Збройних сил та зміцнення їх боєздатності у подальшій перспективі.

Шлях протидії лавиноподібному нарощуванню оборонних видатків лежить через перетворення таких видатків на стимулятор розвитку національної економіки на засадах широкого впровадження ринкових принципів розподілу оборонних видатків в межах внутрішнього ринку.

  1. Забезпечення належної інтеграції України до глобальної системи людського розвитку**, цілі якого визначені на рівні ООН як Цілі розвитку тисячоліття. Ними визначено3: подолання бідності, забезпечення якісної освіти впродовж життя, забезпечення гендерної рівності, зменшення дитячої смертності, поліпшення здоров'я матерів, обмеження поширення ВІЛ-інфекції/СНІДу та сухот і започаткування тенденції до скорочення їх масштабів, сталий розвиток довкілля.

Долучення до глобальних цілей розвитку має відкрити простір для міжнародного діалогу України, спростити отримання правової та фінансової підтримки на міжнародному рівні, розширити можливості застосування вітчизняного економічного потенціалу в реалізації міжнародних програм гуманітарної підтримки, що, у свою чергу, сприятиме розширенню міжнародного економічного партнерства.

  1. Надання бюджетній політиці стратегічного характеру на фоні посилення фіскальної дисципліни на всіх рівнях бюджетної системи**. Це має забезпечити більш високу ступінь прогнозованості фінансових потоків в межах скоординованих «локальних» стратегій розпорядників бюджетних коштів через запровадження дієвої системи середньострокового бюджетного планування.

Дієву систему середньострокового бюджетного планування майже не можливо реалізувати без широкого розвитку і застосування програмно-цільового методу бюджетування, який в свою чергу має забезпечити значне підвищення ефективності використання обмежених фінансових ресурсів та оцінку доцільності, ефективності й результативності впливу виконання бюджетних програм на соціально-економічний розвиток країни.

Інструменти досягнення поставлених цілей

Формування нової ефективної бюджетної політики має бути підпорядковано загальним цілям і принципам стратегії проведення соціально-економічних та політико-правових реформ.

Багато дослідників наголошують на тому, що Україні необхідне системне реформування бюджетної системи, за якого послаблення фіскального навантаження відбуватиметься синхронно з удосконаленням видаткової політики, а належне фінансування видатків забезпечуватиметься розширенням податкової бази внаслідок економічного зростання.4

Нова бюджетна політика має зміцнювати інструментальність бюджетної стратегії як одного з найпотужніших важелів реалізації стратегії реформ в Україні, поширюючи ефекти бюджетної політики далеко за межі бюджетної системи та створюючи сприятливий фіскальний простір для прискореного переходу від рецесії до стійкого економічного пожвавлення та росту.

З метою відновлення ефективного бюджетного процесу на усій його протяжності має відбутись зміна як порядку прийняття державного бюджету, так і визначальних планових і стратегічно-прогнозних документів, що будуть покладені в його основу.

Вбачається за доцільне запровадження нового окремого документу – «Бюджетної стратегії», яка має розроблятися і подаватися на затвердження Верховні Раді новопризначеним Урядом. Розробка і подання цього документу має відбуватися протягом місяця після призначення нового складу Кабінету Міністрів, а основою для його складання мають бути основні тези й цільові орієнтири політичної програми партії (або коаліційної угоди в разі формування коаліційного уряду), що формуватиме Уряд.

Бюджетна стратегія має окреслювати бачення Уряду щодо основних цілей, принципів та напрямків розвитку економіки, основних важелів впливу на їх регулювання, ролі бюджетної і податкової системи у досягненні стратегічних цілей та узагальнені плани щодо інвестиційного і регіонального розвитку.

Бюджетна стратегія має складатися Урядом й ухвалюватися Верховною Радою на весь термін каденції Уряду. Неподання новопризначеним Урядом на розгляд Верховної ради Бюджетної стратегії має бути приводом для висловлення Уряду недовіри.

Також необхідно забезпечити прийняття Закону України про стратегічне планування, яким має бути відновлено систему стратегічних документів розвитку держави, регламентовано основні питання розроблення та прийняття стратегічних програмних документів, визначено взаємозв'язки між прогнозними і програмними документами економічного та соціального розвитку, серед яких середньостроковий бюджет на основі прийнятої Бюджетної стратегії як засіб реалізації стратегії реформ та досягнення економічних і соціальних цілей.

Без середньострокової економічної програми неможливо скласти середньостроковий бюджет країни, а значить, у повному обсязі застосувати програмно-цільовий метод у бюджетному процесі. Власне цілі ПЦМ у бюджетному процесі мають бути визначеними у програмі діяльності Уряду. Саме на законодавчому рівні має бути визначено обов'язкове застосування середньострокового бюджетного планування, яке реалізуватиметься наступним чином.

На основі Бюджетної стратегії має розроблятися більш конкретний плановий документ на середньострокову перспективу (на плановий та два наступні за плановим роки) – Бюджетна декларація , яка має замінити сучасні Основні напрями бюджетної політики.

Це є доцільним, оскільки протягом 2013 – 2018 років Уряд підходив до формування основних напрямів бюджетної політики виключно формально як щодо термінів подання на розгляд Верховній Раді, так і щодо визначення основних індикаторів та положень, які визначені Бюджетним кодексом України. Цей важливий плановий документ містив мінімум індикаторів і критеріїв та був виписаний загальними фразами, що в подальшому, при формуванні безпосередньо проекту державного бюджету, давало змогу Кабінету Міністрів коригувати параметри, формально не порушуючи ухваленого документу. Як наслідок, у 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 і 2018 роках Верховною Радою не було схвалено Основні напрями бюджетної політики, які так і не стали основоположним документом при формуванні бюджетної політики в Україні.

Бюджетна декларація має складатися Мінфіном із безпосереднім залученням секторальних міністерств (головних розпорядників бюджетних коштів) на 3 роки та схвалюватися Кабінетом Міністрів України. Бюджетна декларація має базуватися на положеннях Бюджетної стратегії, інших прогнозних і програмних документах соціально-економічного розвитку та містити такі основні положення:

  • основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на 3 річний період з обґрунтуванням обраного сценарію розвитку;
  • основних завдань бюджетної політики на трирічний період та заходів, що будуть здійсненні для їх досягнення;
  • макропараметрів державного бюджету і сектору загального державного управління на трирічний період із розподілом по роках (граничного обсягу дефіциту (профіциту) державного бюджету, частки прогнозного річного обсягу ВВП, що перерозподіляється через зведений бюджет України, граничного обсягу державного боргу і граничного обсягу надання державних гарантій, індикативних значень фіскальних агрегатів державного бюджету, обсягу державних капітальних вкладень, граничної кількості штатного персоналу, що отримує заробітну плату з бюджету);
  • основних завдань податкової політики на трирічний період та конкретних заходів, що будуть здійсненні для їх досягнення із оцінкою фіскального впливу по роках;
  • інформації щодо реалізації пріоритетних державних (цільових) програм та державних інвестиційних проектів із зазначенням орієнтовних обсягів залучення ресурсів бюджетів для їх реалізації по роках;
  • лімітів (граничних обсягів) видатків та надання кредитів державного бюджету для головних розпорядників коштів на трирічний період;
  • чіткого визначення та опису механізмів коригування індикативних значень фіскальних агрегатів державного бюджету та граничних обсягів видатків та надання кредитів державного бюджету для головних розпорядників коштів у разі відхилення макроекономічної ситуації від розрахункового макроекономічного прогнозу (обраного сценарію);
  • щодо взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами;
  • інших питань, необхідних для складання проекту закону про Державний бюджет України на відповідний період.

Важливою для вирішення задачею буде надання індикативним значенням фіскальних агрегатів державного бюджету і лімітам (граничним обсягам) видатків та надання кредитів для головних розпорядників коштів бюджету зобов'язуючого характеру та послідовного врахування таких лімітів в законах про Державний бюджет України.

Перегляд Бюджетної декларації доцільно здійснювати не частіше ніж 1 раз на 2 роки та лише в разі суттєвих прорахунків у оцінці макроекономічного прогнозу (виникнення шокових ситуацій і т.п.) чи зміні діючого уряду.

Відповідно до бюджетного календаря схвалення Бюджетної декларації має відбуватися не пізніше 15 травня року, що передує плановому трирічному періоду.

Перехід від однорічного бюджетного планування до затвердження середньострокового бюджету доцільно провести поступово в три етапи:

На першому етапі слід обмежитися лише запровадженням середньострокової Бюджетної декларації (на 3 роки) та затверджувати щорічний бюджет в суворій відповідності до обмежень та корекційних механізмів, які зазначені в декларації.

На другому етапі має бути запроваджено затвердження середньострокового бюджету на 3 роки, який матиме обов'язковий характер для середньострокових бюджетних призначень за головними розпорядниками коштів. Це дозволить відпрацювати процедури середньострокового казначейського виконання бюджету в середньостроковому періоді та автоматичних корекцій бюджетних призначень головним розпорядникам коштів бюджету в залежності від виконання бюджету попереднього року, передбачуваності і підтвердження прогнозу макроекономічних показників та врегулювання питань поточних перекосів між ритмічністю взяття бюджетних зобов'язань головними розпорядниками коштів та ліквідністю єдиного казначейського рахунку.

На третьому етапі доцільно здійснити перехід до 5-річного бюджетного планування, що значно наблизить Україну до бюджетних процедур і планування, які застосовуються в провідних країнах ЄС. Такий перехід доцільно здійснити не раніше ніж після успішно завершення двох 3-річних бюджетних циклів.

У той же час, до запровадження обов'язкового середньострокового бюджету на 3 роки має бути адаптовано й регламентовано взаємозв'язки між прогнозними і програмними документами економічного та соціального розвитку, законодавчо закріплено створення чітких механізмів та строків проходження бюджетного процесу, визначено та розмежовано повноваження і відповідальність між Міністерством фінансів, як головним державним органом реалізації бюджетної політики, і секторальними міністерствами. Має бути сформована система стратегічного планування діяльності міністерств, виходячи із положень Бюджетної стратегії та забезпечена децентралізована система бюджетного планування (за підходом "знизу в гору" для визначення середньострокових потреб у фінансових ресурсів для головних розпорядників коштів ГРК).

В межах зміни бюджетного календаря також має дещо змінитися наповнення (зміст) закону про Державний бюджет України та процедура його розгляду та прийняття, що також має знайти своє відображення в регламентах Кабінету Міністрів і Верховної Ради.

По-перше, текст закону про державний бюджет має позбутися статей, що не відносяться до сфери його регулювання (наприклад, регулювання сфери державних закупівель, відносин судоустрою чи замінювати положення Бюджетного кодексу України).

По-друге, слід запровадити обов'язкове супроводження проектів інших законодавчих та інших нормативно-правових актів оцінками впливу на стан видатків чи доходів державного чи місцевих бюджетів. У разі збільшення видаткової частини чи зменшення дохідної частини бюджету, необхідне отримання обов'язкового позитивного висновку Мінфіну щодо доцільності запровадження пропонованих новацій та їх впливу і відповідність середньостроковим показникам бюджету. За умови отримання негативного висновку, такий проект нормативно-правового має бути відхилений без розгляду.

По-третє, необхідно провести швидкий аналіз і співставлення цілей-задач-функцій-ресурсів існуючих державних органів на принципах цілеорієнтованого моделювання з метою виявлення та виключення дублювання функцій.

По-четверте, слід запровадити бюджетне правило і відповідні процедури в рамках розвитку програмно-цільового методу бюджетування щодо затвердження кількості штатних працівників (як державних службовців так і працівників бюджетних установ) безпосередньо законом (рішенням) про бюджет. Це дозволить швидко виявити й скоротити неефективні "зайві" підрозділи.

По-п'яте, разом із проектом бюджету мають подаватися на розгляд Верховній Раді детальні плани заходів із детальним описом результативних показників і методик їх розрахунку за кожною бюджетною програмою головних розпорядників бюджетних коштів на додаток до відповідних бюджетних запитів. Зазначені заходи кожний очільник головного розпорядника коштів бюджету зобов'язаний представити і "захистити" під час слухань проекту бюджету у Верховній Раді (або місцевій раді).

Перше читання проекту закону про державний бюджет має відбуватися за стандартною процедурою розгляду будь-якого законопроекту з огляду на те, що історично склалася практика, коли на друге читання подається вже абсолютно "новий" проект державного бюджету. Урядова презентація проекту державного бюджету має бути початком бюджетних слухань, де всі міністри мають представляти і "захистити" бюджети головних розпорядників кошів за кожною бюджетною програмою. Формат і регламент таких бюджетних слухань має визначатися окремим рішенням Верховної Ради України. Результатом бюджетних слухань має бути прийняття проекту бюджету в першому читанні або повернення на доопрацювання.

Також має зрости відповідальність Уряду за вчасне подання проекту бюджету на розгляд Верховній Раді. Доцільно на законодавчому рівні заборонити як Уряду, так і Голові Верховної Ради відкликати проект державного бюджету з розгляду для доопрацювання в першому читані. Повернення проекту державного бюджету на доопрацювання має бути виключною компетенцією Верховної Ради.

За умови неподання проекту державного бюджету на розгляд Верховної Ради до 15 вересня - на найближчому пленарному тижні має розглядатися питання довіри до Уряду і відставка Міністра фінансів.

У разі неприйняття закону про державний бюджет до 1 січня планового періоду – має зупинятися фінансування органи державного управління (має вчинятися частковий "Shut down").

У разі неприйняття закону про державний бюджет до 1 квітня планового періоду – на найближчому пленарному тижні має розглядатися питання довіри до Уряду, що може мати своїм наслідком відставку всього складу кабінету Міністрів України.

Ефективна бюджетна політика передбачає підвищення ефективності використання фінансових ресурсів у рамках програмо-цільового методу бюджетування і посилення впливу бюджетних програм на соціально-економічний розвиток, у тому числі за рахунок вдосконалення внутрішньої і зовнішньої оцінки бюджетних програм, яка має використовуватися при прийнятті бюджетних рішень.

Вагомою складовою програмно-цільового метода є обов'язкова регулярна оцінка ефективності виконання бюджетних програм, результати якої мають використовуватися для прийняття управлінських рішень і визначення обсягів фінансування, контрольні заходи якої спрямовані саме на оцінку досягнутих результатів. Тому має бути забезпечений сфокусований моніторинг і оцінка бюджетних програм на визначенні:

  • ступеню досягнення стратегічних цілей діяльності головного розпорядника бюджетних коштів;
  • впливу на відповідні сфери суспільного життя, корисності здійснення видатків та здійснення оцінки соціально-економічних наслідків виконання бюджетних програм;
  • раціональності використання бюджетних коштів.

Нова ефективна бюджетна політика, окрім зменшення вартості держави (видатків на утримання апаратів органів влади), передбачає реформування й у частині бюджетних видатків не за рахунок їх механічного скорочення, а на основі впровадження новітніх процедур та перерозподілу повноважень , що включатиме:

  • чітке визначення сфер відповідальності держави, органів місцевого самоврядування в рамках адміністративної реформи;
  • оптимізацію соціальних зобов'язань держави та перехід від патерналізму в соціальній сфері до партнерства між державою, бізнесом і громадянами в усіх аспектах соціальної взаємодії;
  • організаційну перебудову процесів, які є об'єктом державного фінансування (надання послуг у сферах освіти, охорони здоров'я, культури, адміністративних послуг, виконання основних державних функцій: управління, забезпечення безпеки та оборони тощо);
  • заміну пільг, що виконують функцію соціальної підтримки вразливих верств населення, адресною соціальною допомогою (так звана монетизація пільг);
  • повернення солідарного рівня пенсійної системи до страхових принципів та розвиток недержавного пенсійного страхування.

За наявних жорстких бюджетних обмежень необхідна раціоналізація управління соціальною сферою, орієнтована на досягнення максимальної ефективності витрачання бюджетних коштів, а також диверсифікацію джерел її фінансового забезпечення при впровадженні науково обґрунтованих загальнодержавних стандартів за всіма видами соціальних послуг.

Оскільки здійснення значного рівня видатків на оборону і безпеку держави є вимушеною необхідністю для України, важливо забезпечити максимально можливу роль оборонних видатків як складової внутрішнього попиту, що може поширити ефект пожвавлення на всю економіку України через:

  • розміщення оборонних замовлень на конкурсних засадах, із застосуванням консорціумних принципів виконання, розміщення виробництва озброєння та техніки військового призначення на вітчизняних приватних підприємствах;
  • конкурентні закупівлі товарів та послуг невійськового та подвійного призначення із цілеспрямованим розширенням кола постачальників;
  • розширення використання цільових цінних паперів, надходження від яких спрямовуватимуться на технологічну модернізацію Збройних Сил України, для реалізації на внутрішньому та зовнішньому ринках;
  • розвиток міжнародного військово-технічного співробітництва в межах співробітництва з НАТО, ініціювання реалізації спільних проектів з виробництва та модернізації озброєння, військової та спеціальної техніки, залучення іноземних інвестицій в український ОПК.

У той же час потребує реформування система здійснення державних закупівель. Існуюча практика державних закупівель із використанням системи ProZorro – звичайного електронної торгового майданчику – довів, що це є звичайний "корупційний" майданчик, який:

  • окрім отримання плати за функціонування, не несе жодної відповідальності;
  • процедури закупівлі і тендерні вимоги заявниками виписуються під конкретні закупівлі, у т.ч. оборонні замовлення й закупівлі спеціальними силовими службами.

У діяльності підрозділу з питань державних закупівель, окрім типових функцій і процедур, які застосовуються в аналогічних агенціях ЄС, доцільно застосувати:

  • перевірку на предмет фіктивності фірм-учасників торгів;
  • пост-перевірки (або вибірково, або суцільно) й застосування відповідальності як до учасників торгів, так і до посадових осіб, які причетні до здійснення закупівель;
  • критерій "локалізації" та визначити його умови при закупівлях за бюджетні кошти додатково до основного цінового критерію.

Нова ефективна бюджетна політика потребує також трансформації існуючої обтяжливої боргової політики на дієвий інструмент реалізації стратегічних орієнтирів розвитку та модернізації економіки. Ці проблеми детально розглянуті у наступному розділі.

Головною проблемою у сфері управління державним боргом в Україні є те, що воно підпорядковується вирішенню короткострокових завдань бюджетної політики та не має довгострокової основи, а короткозорий характер рішень щодо обсягів та параметрів державних запозичень призводить до високої вартості залучення коштів, небезпечного накопичення валютних ризиків на балансі уряду, незбалансованої структури боргових виплат у часовому вимірі. У процесі управління державним боргом відповідальними особами часто ігноруються критичні рівні борового навантаження та недооцінюються боргові ризики, а законодавче забезпечення боргових процесів є фрагментарним, надмірно узагальненим і не відповідає сучасним вимогам.

Поряд з цим, у 2014-2017 роках суттєвими факторами погіршення боргової ситуації стали неконтрольоване нарощування державного боргу через придбання Урядом фінансових активів, а також безпрецедентна за масштабами потенційної шкоди реструктуризація зовнішнього державного боргу 2015 року. Тому розробка довгострокової стратегії відновлення боргової стійкості з коректною ідентифікацією існуючих проблем, стратегічних цілей і тактичних заходів, повинна стати одним із пріоритетів діяльності держави.

Виходячи з особливостей національної фінансової системи, рівня і структури накопиченого боргу, а також найкращої міжнародної практики у цій сфері необхідно забезпечити скерованість стратегії управління державним боргом України на досягнення таких цілей :

  1. послідовне щорічне скорочення відносного обсягу державного і гарантованого державою боргу і досягнення цільового показника боргу - 60% ВВП, не пізніше, ніж на кінець 2020 року;
  2. збалансування структури боргу за видами валют, відсоткових ставок і термінів погашення боргу та формування сучасної системи оцінки і аналізу ризиків, пов'язаних із державним боргом;
  3. підтримання постійного доступу Уряду України до міжнародного ринку капіталу, зниження вартості зовнішніх ринкових позик, забезпечення справедливих умов обслуговування зовнішнього боргу;
  4. підвищення ефективності співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями (МФО) шляхом залучення їх кредитних ресурсів з урахуванням реальних потреб України, ініціювання масового кредитування технологічної модернізації вітчизняних підприємств з боку МФО та збільшення грантової підтримки України міжнародним співтовариством;
  5. активізація внутрішнього ринку державних цінних паперів як альтернативи зовнішньому і збільшення частки гривневих зобов'язань у структурі державного боргу до рівня, щонайменше, 50%.
  6. органічне поєднання і взаємодоповнюваність цілей та інструментарію боргової, монетарної і фіскальної політики, координація діяльності Міністерства фінансів, Державного казначейства і Національного банку.

Важелі та інструменти досягнення визначених цілей

Цільпослідовне щорічне скорочення відносного обсягу державного і гарантованого державою боргу та досягнення цільового показника боргу - 60% ВВП, не пізніше, ніж на кінець 2020 року.

1. 1.1. Продовження курсу фіскальної консолідації та зменшення величини дефіциту державного бюджету до рівня 1,5% ВВП у 2020 і 2021 роках;

1.2. Скасування практики державних фінансових вливань у статутні капітали банків і підприємств за рахунок нарощування державного боргу до досягнення державним і гарантованим боргом його цільового рівня.

Для цього доцільно було б включити до Бюджетного кодексу України таку статтю: «Не допускається здійснення державних запозичень, які не передбачають надходження залучених коштів до державного бюджету, у тому числі випуск облігацій внутрішньої державної позики з подальшим придбанням у державну власність акцій додаткової емісії банків; в обмін на векселі, видані Фондом гарантування вкладів фізичних осіб; в обмін на акції додаткової емісії господарських товариств паливно-енергетичного комплексу та ін.»

1.3. Деталізація і чітка регламентація фіскальних правил (законодавчих обмежень довгострокового характеру на бюджетні і боргові агрегати):

  • борговий ліміт має бути встановлено не лише для центрального уряду, а для сектору загального державного управління в цілому (з урахуванням боргів місцевих органів влади і фондів соціального страхування);
  • борговий ліміт на рівні 60% ВВП для боргу сектору загального державного управління має бути відображений у Бюджетному кодексі України (з корекцією діючої статті 18);
  • доцільно було б такожзафіксувати в Бюджетному кодексі обмеження на розмір циклічно скоригованого балансу сектору загального державного управління.

Останнє з наведених фіскальних правил застосовується у ЄС (в межах як національного законодавства країн-членів, так і наднаціональних правил), у Чилі, Колумбії, Сербії. Це дозволяє зменшити ступінь проциклічності бюджетно-податкової політики, а саме нівелювати її рестриктивний характер у період економічного спаду і експансійний характер у період економічного піднесення.

1.4. Введення до бюджетного законодавства України механізмів імплементації боргового ліміту:

Перевищення боргового ліміту, встановленого Бюджетним кодексом в період 2015-2018 років говорить про те, що в Україні актуальною проблемою є не лише розширення переліку і модифікація фіскальних правил, а й пошук адекватних механізмів їх імплементації. Досвід ЄС засвідчує, що ефективна дія боргових лімітів можлива лише за наявності механізмів, які вимагають вжиття певних заходів у разі наближення до граничних показників або застосування так званого «боргового гальма».

Механізмами імплементації боргового ліміту мають стати:

  • започаткування незалежного моніторингу стану дотримання фіскальних правил (такі функції в країнах ЄС виконують фіскальні ради);
  • запровадження інституційних обмежень і персональних санкцій для посадових осіб, відповідальних за порушення боргового ліміту чи ліміту на бюджетний дефіцит;
  • введення до законодавства заходів автоматичного коригування бюджетної політики при наближенні до граничного рівня чи порушенні фіскального правила.

Роль заходів автоматичного коригування бюджетної політики («боргового гальма») в умовах України можуть виконувати такі правила і застереження:

  • річні проекти Державного бюджету України повинні передбачати зниження відносної величини державного і гарантованого боргу не менше, ніж на 1/4 відхилення фактичного рівня боргу від гранично допустимого, визначеного законодавством;
  • Уряду забороняється приймати будь-які зобов'язання, які не пов'язані з надходженням коштів до державного бюджету і які покладаються на державний борг;
  • органам державної влади забороняється надання будь-яких кредитів з Державного бюджету підприємствам та організаціям, які не фінансуються з бюджету.

Ціль збалансування структури боргу за видами валют, відсоткових ставок і термінів погашення боргу та формування сучасної системи оцінки і аналізу ризиків, пов'язаних із державним боргом.

2.1) Вдосконалення структури державного боргу України за такими основними напрямками:

а) скорочення частки зовнішніх позик у структурі позичкового фінансування дефіциту бюджету з метою зниження валютних ризиків державного боргу (слід забезпечити рефінансування частини зовнішнього боргу за рахунок внутрішніх запозичень без суттєвого погіршення структури боргу за строковістю);

б) подовження середньої строковості боргових зобов'язань Уряду та забезпечення рівномірного розподілу боргових виплат у часовому вимірі з метою зниження ризиків рефінансування державного боргу України (при цьому важливо балансувати строковість і дохідність боргових зобов'язань: якщо незначне подовження терміну вимагатиме суттєвого зростання відсоткової ставки, краще вдаватися до залучення менш тривалих позик за помірними ставками);

в) досягнення високої частки зобов'язань із фіксованою відсотковою ставкою в структурі боргових зобов'язань для мінімізації відсоткового ризику (вибір оптимального типу дохідності для нових випусків має проводитися на основі таких принципів: а) за високого рівня відсоткових ставок і очікуваному їх падінні у майбутньому залучення зовнішніх позик доцільно проводити за плаваючими ставками дохідності; б) за низького рівня відсоткових ставок і очікуваному їх зростанні у майбутньому слід надавати перевагу випуску цінних паперів із фіксованими відсотковими ставками).

2.2) У процесі управління державним боргом керування такими цільовими кількісними показниками структури державного боргу (станом на кінець відповідного року):

Показник структури боргу2019202020212022

| 1. 1)частка державного внутрішнього боргу, % | 40 | 43 | 46 | 50 | | 1. 2)середньозважений строк до погашення державного боргу, років | ≥ 6 | ≥ 7 | ≥ 8 | ≥ 8 | | 1. 3)частка державного боргу з фіксованою ставкою, % | ≥ 65 | ≥ 67 | ≥ 68 | ≥ 70 |

2.3) Внесення змін до «Положення про управління ризиками, пов'язаними з державним боргом», затвердженого наказом Міністерства фінансів України № 461 від 16 червня 2010 р., у частині включення до системи аналізу і оцінювання боргових ризиків таких індикаторів :

  • валові потреби уряду в рефінансуванні державного боргу (критичне значення –15% ВВП);
  • коефіцієнт варіації темпів зростання реального ВВП (1%);
  • спред за облігаціями зовнішньої позики (600 баз. п.);
  • частка боргових зобов'язань уряду у власності нерезидентів (45%);
  • частка боргу, номінованого в іноземній валюті (60%);
  • річна зміна частки короткострокового боргу за первинним терміном погашення в загальній структурі державного боргу (1%).

Доцільність включення зазначених показників до систем оцінювання боргових ризиків обумовлюється тим, що фактам боргових ускладнень у більшості випадків передували зростання частки короткострокового боргу або боргу в іноземній валюті в загальній сумі державного боргу, зростання потреб у позичковому фінансуванні чи підвищення спредів за облігаціями зовнішньої позики. Поряд з показниками структури державного боргу за видами валют, відсоткових ставок і термінів погашення, уроки глобальної фінансово-економічної кризи засвідчили доцільність включення до систем оцінювання боргових ризиків зазначених показників вразливості державних фінансів, граничні значення яких за рекомендацією МВФ відповідають наведеним у дужках.

2.4) Інтеграція системи аналізу і оцінки боргових ризиків до комплексної системи оцінювання фіскальних ризиків і включення відповідних даних до розширеного звіту про фіскальні ризики Міністерства фінансів України.

Фіскальними ризиками називають фактори, які генерують відхилення фактичних фіскальних показників (або фіскальної позиції) від прогнозованих. Такі відхилення можуть виникати в результаті: дії зовнішніх шоків та їх впливу на стан державних фінансів; ендогенних (внутрішніх) змін фіскальної політики; недостатнього рівня розуміння фіскальної позиції уряду і неповного врахування державних зобов'язань.

Згідно з міжнародними стандартами, окремий клас фіскальних ризиків формують ризики, пов'язані із структурою державного боргу та ризики порушення боргової стійкості. Тому невід'ємними складовими звіту про фіскальні ризики мають бути:

а) оцінка фіскальної стійкості (проведення стрес-тестів боргової позиції держави та інтерпретація отриманих результатів);

б) аналіз ризиків боргового портфелю уряду, інструментів управління ризиками та викладення ключових засад стратегії управління державним боргом.

2.5) Проведення регулярних стрес-тестів портфелю боргових зобов'язань держави як складової системи аналізу боргових і фіскальних ризиків.

Згідно із « Керівними принципами управління суверенними ризиками і високим рівнем державного борг у», які дістали назву «Стокгольмських принципів» (вони стали результатом консультацій МВФ і Шведської боргової в 2010 р.), необхідно аналізувати боргові портфелі урядів на основі проведення економічних і фінансових стрес-тестів, які включають оцінку витрат і ризиків альтернативних стратегій управління державним боргом. Стрес-тести динаміки державного боргу в рамках макроекономічних сценаріїв поєднують перспективні макроекономічні прогнози з оцінкою чутливості державного боргу (його загального обсягу, структурних складових, боргових виплат) до вірогідних потрясінь у економіці й фінансовій сфері.

У багатьох розвинутих країнах боргові менеджери для оцінки боргових ризиків вдаються до проведення регулярних стрес-тестів боргового портфеля уряду з включенням економічних і фінансових шоків, на дію яких потенційно можуть наражатися уряд і економіка країни. У даний час стрес-тестування використовується як один з методів оцінки чутливості фінансової позиції уряду, обсягу боргових зобов'язань держави та розміру боргових виплат до впливу «виняткових, але правдоподібних» потрясінь.

В Україні при проведенні зазначених стрес-тестів обсяги витрат державного бюджету на погашення і обслуговування боргу мають оцінюватися на основі припущень про вагому девальвацію національної валюти, зростання відсоткових ставок за позиками, прийняття урядом умовних зобов'язань і суттєве зростання витрат бюджету на виконання умовних зобов'язань, а також погіршення макроекономічних показників України. За результатами проведених стрес-тестів слід визначати орієнтовні заходи з управління державним боргом, які можуть вживатися у разі виникнення шокових ситуацій.

Ціль підтримання постійного доступу Уряду України до міжнародного ринку капіталу, зниження вартості зовнішніх ринкових позик, забезпечення справедливих умов обслуговування зовнішнього боргу.

3.1) Послідовне зниження розміру боргового навантаження і оптимізація структури державного боргу України (детально див. важелі досягнення попередніх цілей);

3.2) Перегляд схеми обслуговування ВВП-варантів (інструментів компенсації вартості), випущених у ході реструктуризації зовнішнього державного боргу 2015 року, як несправедливої і такої, що позбавляє Україну шансів на економічне відродження.

За умовами угоди з іноземними кредиторами від 2015 року уряд виплачуватиме 80% номінальної суми боргу протягом 2019–2027 рр., сплачуючи кредиторам 7,75% річної дохідності, а замість списаних 20% основної суми боргу держава повинна віддавати кредиторам 15% або 40% номінального приросту ВВП протягом 20 років, якщо темпи зростання реального ВВП перевищуватимуть 3% і 4%, відповідно. За результатами проведеного нами імітаційного моделювання сумарні виплати за ВВП-варантами сягнуть 8,3 млрд. дол. за умови, що реальний ВВП зростатиме на 4% протягом 20 років; такі виплати перевищать 33 млрд. дол. у разі щорічного зростання ВВП на 5%. Якщо дисконтувати отримані величини за стандартною для аналізу боргової стійкості ставкою 5%, чиста поточна вартість виплат за ВВП-варантами зменшиться до 3,9 і 15,8 млрд. дол. США, відповідно. А списана сума заборгованості держави за ОЗДП становила 3,6 млрд. дол.! Очевидно, що обслуговування ВВП-варантів за наведеною схемою вестиме до блокування довгострокового потенціалу зростання та знекровлення національної економіки.

Ціль** – ** підвищення ефективності співробітництва з МФО шляхом залучення їх кредитних ресурсів з урахуванням реальних потреб України, ініціювання масового кредитування технологічної модернізації вітчизняних підприємств з боку МФО та збільшення грантової підтримки України міжнародним співтовариством.

Навіть в умовах відновлення доступу Уряду України по міжнародного ринку позичкових капіталів у середньостроковій перспективі офіційні гранти і позики МФО та урядів іноземних держав мають залишатися переважним джерелом зовнішнього фінансування бюджету і нарощування валових міжнародних резервів країни. Офіційні позики, порівняно з комерційними, характеризуються низькими відсотковими ставками, тривалими термінами погашення боргу та стабільністю надходжень запланованих обсягів фінансування (при дотриманні позичальником погоджених умов).

Для досягнення поставлених цілей і завдань у сфері співробітництва України з МФО слід вживати таких заходів:

4.1) Проведення ретельного відбору і незалежної експертизи та моніторингу проектів для фінансування у бюджетній сфері чи з наданням державних гарантій з урахуванням факту їх важливості для України.

4.2) Збільшення кількості самоокупних інвестиційних проектів у державному та приватному секторах економіки без посередництва держави як суверенного позичальника чи гаранта (кредити ЄБРР, Європейського інвестиційного банку, банку «КфВ», Експортно-імпортного банку Китаю).

4.3) Узгодження кредитних програм співробітництва України з МФО із середньостроковою Стратегією управління державним боргом та Бюджетної декларацією на 3-річний термін; п осилення ролі Української Сторони в процесах планування та підготовки проектів (зокрема, на стадії їх ініціювання органами державної влади та підготовки програмних документів МФО з питань їх діяльності в Україні).

4.4) Професійне відстоювання національних економічних інтересів у процесі взаємодії України з МФО, вироблення активної позиції нашої держави в проблемних сферах співробітництва з МВФ, пропонування альтернативних баченню МВФ заходів/ методів подолання наявних фінансових розривів у сфері державних фінансів, зовнішньому і грошово-кредитному секторах.

У процесі підготовки/ моніторингу програми співробітництва з МВФ наша сторона має домагатися розширення кола учасників дискусій з посадовими особами і експертами МВФ шляхом залучення представників Верховної Ради України, бізнес-асоціацій, активістів громадських організацій. При виконанні зазначених умов можливо буде мінімізувати вплив механізмів зовнішнього управління на розвиток національної економіки та сприяти відновленню повноцінного економічного суверенітету України.

4.5) Інтенсифікація зусиль зовнішньо-політичних відомств України та громадських активістів у напрямі ініціювання програм масового кредитування технологічної модернізації українських підприємств міжнародними банківськими інститутами - МБРР, МФК, ЄІБ, ЄБРР, КфВ** ,** ін.

Розширення доступу українських підприємств до довгострокового фінансування має бути одним із пріоритетів державної політики в умовах значного дефіциту торговельного балансу і низького рівня конкурентоспроможності багатьох виробників, а також в умовах імплементації Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, яка вимагає впровадження нових технічних стандартів. Щодо історичних прецедентів, то у рамках «плану Маршала» країнам Західної Європи у повоєнний період за рахунок позик Міжнародного банку здійснювались закупівлі промислового обладнання для західноєвропейських підприємств. За планом "Маршала" фінансувалося 143 програми постачання промислового обладнання до країн Західної Європи.

Механізмами реалізації вказаних заходів можуть бути:

  • порушення МЗС, Мінфіном та Мінекономрозвитку питання про кардинальне збільшення міжнародними фінансовими інститутами - МБРР, МФК, ЄІБ, ЄБРР, КфВ, ін. - лімітів фінансування на Україну, та відповідне переформатування їх кредитних портфелів;
  • збільшення компоненту технічної допомоги промисловцям і підприємцям України для підготовки якісних інвестиційних проектів по лінії МБРР та Інвестиційного фонду політики сусідства ЄС (Neighbourhood Investment Facility –NIF);
  • активізація співпраці МБРР, ЄІБ, ЄБРР з державними банками в Україні, які можуть стати партнерами міжнародних фінансових інститутів у справі запуску програми масштабного кредитування розвитку експорту і технологічної модернізації виробництва.

При цьому, з огляду на надмірний рівень державного боргу в нашій країні, у рамках програми масового кредитування технологічної модернізації українських виробництв доцільно відійти від практики кредитування МФО інвестиційних проектів українських позичальників під державні гарантії або залучення державних органів як посередників з наступним покладанням фінансових зобов'язань на державний бюджет.

4.6) Активізація дипломатичних зусиль та діяльності громадських організацій у напрямку зміни структури зовнішньої підтримки України на користь грантового компоненту (на противагу кредитному).

Пакет фінансової допомоги ЄС для України на 2014-2020 рр. у сумі близько 13 млрд євро (з домінуванням кредитних форм фінансування) вміщує тільки 1,57 млрд. євро безповоротної допомоги або 12% загального фінансування ЄС. Що стосується досвіду країн Східної Європи, то фахівці Віденського інституту міжнародних економічних досліджень А. Адаров і П. Гавлік підрахували: кумулятивні надходження від ЄС у розрахунку на душу населення упродовж усього періоду членства у ЄС становили 2080 євро на душу населення у Польщі, 1670 євро – у Словаччині та 860 євро в Румунії; при екстраполяції такого обсягу трансфертів ЄС на чисельність населення України отримуємо 37–89 млрд. євро гіпотетичної сумарної допомоги ЄС Україні упродовж 10 років (при цьому нижня межа відповідає рівню фактичних трансфертів ЄС Румунії, а верхня межа – Польщі).__5

Вагомим аргументом на користь масштабної фінансової та технічної допомоги ЄС Україні є значні фінансові розриви у процесі впровадження Угоди про асоціацію між Україною та ЄС (суттєві витрати України на адаптацію і модернізацію у короткостроковому періоді та потенційні здобутки від поглиблення економічної інтеграції з ЄС лише у середньо- і довгостроковому періодах).

Виходячи з досвіду Східно-Європейських країн, допомога ЄС мала б надаватися приватному та державному секторам економіки України із забезпеченням суворої прив'язки допомоги ЄС до виконання конкретних умов з чітким відстеженням кількісних показників та ідентифікованих якісних оцінок.

Розширення грантової форми підтримки України міжнародним співтовариством і відхід від подальшого нарощування зовнішнього державного боргу є необхідним і з огляду на те, що Україна об'єктивно неспроможна обслуговувати зрослий рівень боргового навантаження та постійно рефінансувати накопичені борги. У цьому контексті доцільно згадати підтримку Адміністрації, яка надавалася країнам Західної Європи у повоєнний період: "План Маршала" передбачав надання безповоротної допомоги Європейським країнам на суму 11,8 млрд. дол. у цінах 1951 р. при цьому в формі грантів було надано 91% американської допомоги, а фахівці Президентського Комітету зовнішньої допомоги у 1947 писали: "Будучи реалістами, ми повинні прийняти той факт, що багато європейських країн вже мають високий тягар накопичених зобов'язань і з високою вірогідністю не зможуть погашати нові доларові борги, які утворяться внаслідок постачання їм продовольства, палива і добрив Сполученими штатами. Тому, на думку комітету, асигнування на цілі, не пов'язані з інвестиціями у виробничу сферу, повинні надаватися у формі грантів" 6.

4.7) Активне залучення міжнародних кредиторів і донорів до фінансування програм пост-конфліктної реконструкції та відновлення людського капіталу , постраждалого внаслідок військових дій. Основними інструментами міжнародної фінансової допомоги при цьому мають стати:

  • гранти ЄС та урядів іноземних держав на гуманітарні цілі;
  • позикові інструменти Світового банку: ERL/Cs, SILs, SIMs;
  • трастовий фонд НАТО для лікування важкопоранених українських військових.

Залучені кошти мають спрямовуватися на реалізацію таких програм і проектів в Україні:

  • надання довгострокових безвідсоткових позик домогосподарствам для відновлення житла, зруйнованого чи пошкодженого внаслідок воєнних дій,
  • відбудова медичних закладів, дитячих садків і шкіл на вказаних територіях,
  • відновлення системи водопостачання і очищення води на територіях, де велися воєнні дії,
  • забезпечення тимчасової зайнятості безробітних на територіях ведення воєнних дій, фінансування робіт, пов'язаних з ліквідацією обломків і розчищенням завалів,
  • реалізацію програм соціальної та економічної реінтеграції демобілізованих військовослужбовців, інвалідів АТО, сімей, які втратили годувальника в ході АТО, дітей-сиріт, частини біженців - надання психологічної та юридичної допомоги, допомоги в працевлаштуванні і освітні програми, придбання медикаментів та платних медичних послуг, надання тимчасового житла.

Вирішення окреслених завдань, серед іншого, потребує ініціювання перед Міжнародним банком реконструкції та розвитку (МБРР) питання застосування кредитних інструментів пост-конфліктної реконструкції, таких як специфічні інвестиційні позики (SILs), позики секторальних інвестицій та підтримки (SIMs), екстрені позики та кредити на відновлення (ERL/Cs), екстрені позики та кредити на відновлення.

ERL/Cs фокусується на швидкому відновленні економічної, соціальної системи і матеріально-технічних об'єктів упродовж обмеженого періоду часу (як правило, 2-3 роки). SILs направляються на створення, реабілітацію і підтримку економічної, соціальної та інституційної інфраструктури, вони зазвичай забезпечують технічну, фінансову, економічну, екологічну та інституційну життєздатність специфічних інвестицій. Позики SIMs використовуються для фінансування програм державних видатків у певних секторах і покликані досягти необхідного балансу між новими капітальними інвестиціями, реабілітацією, реконструкцією і ремонтом об'єктів.

Ціль активізація внутрішнього ринку державних цінних паперів як альтернативи зовнішньому і збільшення частки гривневих зобов'язань у структурі державного боргу до рівня, щонайменше, 50%.

Зниження ризиків боргового портфеля уряду: валютного ризику і ризику рефінансування боргу має спиратися на розвиток ринку гривневих запозичень уряду. Відомо, що крива базової дохідності (benchmark yield curve) має важливе значення для розвитку ліквідного ринку корпоративних облігацій: ринок державних цінних паперів є своєрідною точкою відліку для ціноутворення на різні боргові інструменти, включаючи корпоративні облігації.

На наш погляд, організаційно-фінансовими важелями розвитку ринку ОВДП мають стати:

5.1) Регулярна емісія стандартизованих ("plain vanilla") державних гривневих облігацій у обсягах, достатніх для забезпечення високої ліквідності ринку. Структура державних цінних паперів має бути стандартизованою, а терміни їх погашення – визначатися обмеженою кількістю зручних для інвесторів термінів обігу. У світовій практиці значного поширення набули так звані цінні папери-орієнтири або еталони (benchmark securities), які мають незаперечне значення для створення ліквідного ринку. В світовій практиці регулярні емісії з еталонними термінами погашення дозволяють створити контрольну криву дохідності, стимулюють попит інвесторів, підвищують ліквідність ринку і знижують витрати на розміщення цінних паперів. У часовій структурі емісій державних цінних паперів повинні враховуватися переваги інвесторів відносно термінів погашення та дохідності.

5.2) Встановлення економічно обґрунтованої дохідності за ОВДП на рівні суми прогнозованих темпів інфляції та незначної реальної дохідності для недопущення економічно невиправданих втрат бюджетних коштів.

При плановій сумі внутрішніх державних позик на 2018 рік у 123,76 млрд. грн кожен відсоток номінальної відсоткової ставки за ОВДП коштує бюджету 1,24 млрд. грн. на рік. Якщо допустити, що економічно обґрунтованою ставкою дохідності за гривневими ОВДП є річна інфляція «плюс» 1% реальної дохідності, тоді номінальна відсоткова ставка за ОВДП мала б становити 14,7% річних. Фактично у червні 2018 року середньозважена дохідність ОВДП на первинному ринку становила 17,29% річних. У таких умовах чисті втрати бюджету від надмірної «щедрості» Уряду при встановленні дохідності ОВДП (за допущення незмінності відсоткової політики протягом року) розрахунково становитимуть 3,2 млрд. грн на рік ( 123,8 млрд. грн * (17,29% – 14,7%)/100 = 3,2 млрд. грн.)

5.3) Скорочення операцій з депозитними сертифікатами НБУ, що дозволить подолати сегментацію ринку державних цінних паперів та усунути небажану конкуренцію для боргових зобов'язань уряду;

5.4) Достовірне прогнозування грошових потоків уряду для точної оцінки потреб держави в фінансуванні і уникнення надлишкових позик;

5.5) Розвиток повноцінної системи маркет-мейкерів на ринку ОВДП із підтриманням двосторонніх котирувань державних облігацій на вторинному ринку;

Вимоги щодо виконання уповноваженими дилерами функцій маркет-мейкерів є стандартними у міжнародній практиці. Наприклад, у Чехії кожен первинний дилер зобов'язаний забезпечувати 1% від обсягу торгів на вторинному ринку та підтримувати тверді двосторонні котирування по основним випускам облігацій. В Ізраїлі до первинних дилерів висуваються вимоги підтримання двосторонніх котирувань із обмеженням спреду і мінімального обсягу щоденних операцій (1,25 млн. дол. США) 7. У Малайзії первинні дилери зобов'язані підтримувати постійні котирування державних цінних паперів – еталонів і забезпечувати мінімально необхідний обсяг торгів ними. Натомість, вони мають доступ до пільгових механізмів рефінансування центрального банку, а їх вкладення у державні цінні папери не враховуються при обчисленні обов'язкових резервних вимог.

5.6) Активне залучення фізичних осіб до ринку внутрішніх державних позик: для цього слід запропонувати фізичним особам цінні папери із специфічними параметрами та широко розповсюджувати їх через відділення державних банків та Укрпошти. Поширення операцій маркет-мейкерів на роздрібних інвесторів зробить державні облігації більш привабливими для фізичних осіб.

За різними оцінками заощадження населення в іноземній валюті поза банківською системою становлять 80-100 млрд. дол. США; ця сума значно перевищує обсяг іноземних кредитів, які залучаються Урядом України. Охоплення широкого кола роздрібних інвесторів дозволить підвищити стабільність функціонування ринку ОВДП і поступово сприятиме зниженню ринкових відсоткових ставок за державними позиками.

Ціль органічне поєднання і взаємодоповнюваність цілей та інструментарію боргової, грошово-кредитної та бюджетної політики, координація діяльності Міністерства фінансів, Державного казначейства і Національного банку.

У даний час зосередження функцій з управління державним боргом у Міністерстві фінансів сприяє становленню належного ступеню взаємодії бюджетно-податкової і боргової політики держави. Проте заходи боргової та бюджетної політики Уряду відносно грошово-кредитної і валютної політики НБУ не завжди є взаємоузгодженими і скоординованими__. Недостанім ступенем ефективності і позитивної взаємодії характеризуються також операції Держказначейства з управління балансом єдиного казначейського рахунку та операції з регулювання грошово-кредитної системи Національним банком. Негативним аспектом при цьому є те, що експансійна чи короткозора бюджетно-податкова та/або грошово-кредитна політики можуть призводити до некерованого нарощування боргового навантаження і формування ризикової структури боргу, що згодом може стати драйвером фінансової кризи.

Для досягнення окресленої цілі та блокування потенційно небезпечних ефектів розрізненості слід впровадити наступні заходи :

6.1) Внести до «Положення про Міністерство фінансів України» та Закону України «Про Національний банк України» норми , пов'язані з визначенням функціональних обов'язків, процедур і механізмів координації боргової і бюджетної політики з грошово-кредитною і валютною політикою, а також створити нормативно-правову базу для налагодження процесу обміну інформацією між Мінфіном і НБУ, проведення регулярних спільних нарад і консультацій, здійснення скоординованої політики і погоджених дій на ринках. Зокрема, вказаними законодавчими і нормативно-правовими змінами має бути передбачено, що Мінфін і НБУ погоджують і координують політику регулювання грошової маси, відсоткову політику, валютно-курсову політику, управління золотовалютними резервами, політику державних запозичень і обслуговування державного боргу, а також політику управління бюджетними потоками і балансами.

6.2) Міжвідомчі зустрічі (наради, консультації, засідання, ін.) представників НБУ, Державного казначейства і Мінфіну мають проводитися з визначеною періодичністю, на регулярній основі і бути присвяченими обговоренню поточних проблем із надходженням і витрачанням бюджетних коштів, балансу єдиного казначейського рахунку, ситуації на фінансових ринках, питанням розробки планів залучення державних позик і відсоткової політики, валютно-курсової політики НБУ і впровадження нових заходів регулювання грошово-кредитної сфери.

Застосування окреслених важелів, інструментів досягнення цілей та механізмів їх реалізації з часом сприятиме :

  • утриманню помірного боргового навантаження на економіку і державні фінанси України, що дозволить уникнути економічних і фінансових втрат, пов'язаних з неплатоспроможністю Уряду;
  • збалансуванню структури державного боргу за видами валют, термінів погашення і відсоткових ставок, що визначатиме зменшення нестійкості фінансової позиції уряду;
  • створенню сучасної системи моніторингу та управління численними факторами ризику, що впливають на розміри боргових виплат з бюджету і ступінь платоспроможності держави;
  • збільшенню частки гривневих запозичень уряду, що, у свою чергу, зменшуватиме залежність державних фінансів від стрімких переливів міжнародних капіталів та карколомних змін обмінних курсів;
  • підвищенню ефективності співробітництва з МВФ, скороченню розміру зовнішньоборгового навантаження і перетворенню України на рівноправного учасника системи міжнародних валютно-кредитних відносин;

Досягнення вказаних результатів сприятиме досягненню макрофінансової стабільності у країні, зробить свій внесок у підвищення ефективності системи державних фінансів України та створить передумови для сталого зростання національної економіки в довгостроковій перспективі.